Ústavná sťažnosť proti vysloveniu súhlasu so Zmluvou o Ústave pre Európu
Autor: Roman Jurík, 301-krát zhliadnuté
Ústavný súd Slovenskej republiky prijal v júli 2005 na ďalšie konanie sťažnosť skupiny občanov, ktorí namietajú porušenie svojho základného práva zúčastňovať sa na správe vecí priamo podľa Ústavy Slovenskej republiky. Čo to má ale so súčasnosťou? Tento prípad je zaujímavý, keďže momentálne sa Ústavný súd stáva znova centrom pozornosti (tentokrát v oblasti interupcií) a je evidentný prienik medzi týmito dvoma procesmi.
O čo teda ide? Ústavný súd Slovenskej republiky prijal 14. júla 2005 na ďalšie konanie sťažnosť skupiny občanov, ktorí namietajú porušenie svojho základného práva zúčastňovať sa na správe vecí priamo podľa čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Ich právo malo byť porušené uznesením Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá 11. mája 2005 vyjadrila súhlas so Zmluvou o Ústave pre Európu. Ústavný súd zároveň odložil vykonateľnosť napadnutého uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky. Hoci rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky má len procesný charakter, je veľmi dôležité. Má totiž závažný politický význam. Rozhodnutie Ústavného súdu SR zároveň vyvoláva nemalé pochybnosti o svojej správnosti, zvlášť pri jeho porovnaní s doterajšou rozhodovacou činnosťou Ústavného súdu.
Ústavná sťažnosť proti vysloveniu súhlasu so Zmluvou o Ústave pre Európu: Zvláštne rozhodnutie ústavného súdu
Senát Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len “ústavný súd”) 14. júla 2005 predbežne prerokoval ústavnú sťažnosť niekoľkých občanov Slovenskej republiky, namietajúcich porušenie ich základného práva zúčastňovať sa na správe vecí verejných priamo podľa čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len “ústava”) v spojení s čl. 7 ods. 1, čl. 93 ods.1 a s čl. 2 ods. 1 ústavy. Podľa sťažovateľov bolo ich základné právo porušené konaním Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá 11. mája 2005 prijala uznesenie č. 1596, ktorým vyslovila súhlas so Zmluvou o Ústave pre Európu bez toho, aby zároveň v súlade s čl. 7 ods. 1 ústavy schválila ústavný zákon o vstupe Slovenskej republiky do štátneho zväzku s inými štátmi, ktorý by podliehal schváleniu v referende. Sťažovatelia navrhli zároveň, aby ústavný súd odložil vykonateľnosť napadnutého uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky.
Ústavný súd uznesením II. ÚS 171/05-38 rozhodol, že ústavnú sťažnosť prijíma na ďalšie konanie a zároveň odkladá vykonateľnosť napadnutého uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky. Za zmienku stojí, že hoci uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky nie je typickým individuálnym rozhodnutím, individuálnym právnym aktom, pri ktorých je spravidla zákonom ustanovené, kedy je takýto akt právoplatný a vykonateľný a najmä je z obsahu takýchto právnych aktov jasné, čo znamená pojem ich vykonateľnosti, ústavný súd vo výroku svojho rozhodnutia iba skonštatoval, že odkladá vykonateľnosť uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky bez toho, aby určil konkrétnu povinnosť, ktorá z toho vyplýva konkrétnej osobe. Teda napriek tomu, že najlogickejším dôsledkom rozhodnutia ústavného súdu by malo byť zastavenie ratifikácie Ústavy pre Európu, ústavný súd vo výrokovej časti svojho rozhodnutia výslovne nezakázal prezidentovi Slovenskej republiky ratifikovať Zmluvu o Ústave pre Európu. Tento zákaz uviedol iba v odôvodnení rozhodnutia.
Rozhodnutie ústavného súdu je síce len procesným rozhodnutím, je však napriek tomu natoľko závažné, že si zaslúži (kritický) komentár.
Podnety a ústavné sťažnosti proti všeobecne záväzným právnym predpisom v doterajšej rozhodovacej činnosti ústavného súdu
V súvislosti s týmto rozhodnutím Ústavného súdu, ktoré možno z hľadiska ústretovosti voči sťažovaťeľom označiť za veľkorysé, je potrebné poukázať na “konštantnú judikatúru” ústavného súdu vo vzťahu k ústavným sťažnostiam a pred rokom 2001 k podnetom, ktorými sa fyzické a právnické osoby domáhali vyslovenia porušenia svojich základných práv a slobôd priamo zákonmi pripadne inými všeobecne záväznými právnymi predpismi. V prípade takýchto podaní ústavný súd doteraz naozaj konštantne podnety a neskôr sťažnosti odmietal. Dôvodom bolo, že “ústavnou sťažnosťou podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky sa možno brániť len proti porušeniu základných práv individuálnymi a nie normatívnymi právnymi aktami (III. ÚS 18/02). Podobne Ústavný súd argumentoval aj v prípade viacerých ďalších individuálnych podaní smerujúcich bezprostredne proti všeobecne záväzným právnym predpisom (napr. I. ÚS 96/93, I. ÚS 106/93). Táto argumentácia nie je veľmi presvedčivá. Vychádza síce z doslovného výkladu zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov, podľa ktorého návrh na začatie konania vo veci súladu právnych predpisov môže podať len najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, súd a generálny prokurátor Slovenskej republiky a teda a contrario takýchto návrh nemôže podať bežná fyzická alebo právnická osoba. Zároveň je však táto argumentácia založená na značne reštriktívnom výklade ústavy, ktorá priamo vo sojom čl. 125 v spojení s čl. 130 explicitne nevylučuje fyzické a právnické osoby z okruhu navrhovateľov oprávnených iniciovať konanie o súlade právnych predpisov. Na túto skutočnosť poukázal viac krát aj Drgonec (DRGONEC Ján: Ústava Slovenskej republiky, Komentár k novelizácii ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z., Heuréka, Šamorín, 2001, s. 251, 252). Fyzické a právnické osoby sú tak postavené do situácie, keď majú značne obmedzenú, prakticky žiadnu ochranu pred protiústavnými právnymi predpismi, ktoré priamo porušujú ich základné práva a slobody. Za poznamenanie stojí, že prax ústavného súdu je cudzia aj mnohým ústavným súdnom v okolitých štátoch, v ktorých sa individuálnymi podaniami môžu neprivilegované fyzické a právnické osoby domáhať aj ochrany pred normatívnymi právnymi aktami (napr. Česká republika, Rakúsko, Nemecko, Švajčiarsko, Lichtenštajnsko).
Vo svetle tejto reštriktívnosti je v úvode spomínané rozhodnutie Ústavného súdu obohatené o predbežné rozhodnutie o odložení vykonateľnosti napadnutého uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky naozaj veľkorysé.
Na prvý pohľad medzi odmietaním ústavných sťažností (podnetov) napádajúcich právne predpisy a aktuálnym uznesením ústavného súdu II. ÚS 171/05-38 nie je vecná súvislosť. V skutočnosti však medzi týmito dvoma postojmi ústavného súdu je neprehliadnuteľná analógia spočívajúca v dvoch veciach.
Prvá analógia
V rozhodnutiach Ústavného súdu odmietajúcich ústavné sťažnosti (podania) proti všeobecne záväzným právnym predpisom sa často uvádza, že procesný postup pre napadnutie normatívnych právnych aktov je iný, než ústavná sťažnosť (a predtým podnet). Správnym procesným postupom je jedine konanie o súlade právnych predpisov, pričom aktívnu legitimáciu na takéto konanie majú len už spomínaní navrhovatelia (najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, súd a generálny prokurátor a nikto iný (I. ÚS 96/93). To isté však možno tvrdiť aj o procesnom postupe smerujúcom k preskúmaniu súladu ešte neratifikovanej medzinárodnej zmluvy s ústavou. Skutočnosť, že predmetná medzinárodná zmluva má v názve slovo “ústava” a že aj z hľadiska obsahu ju možno považovať za ústavu Európskej únie, teda zoskupenia štátov sui generis (možno dokonca štátneho zväzku...... na tomto fakte nič nemení. (Dokonca by sa dalo povedať, že ho ešte zvýrazňuje, keďže ústavy sa tradične považujú za normatívne právne akty, ktoré podľa názoru ústavného súdu nemožno preskúmavať na základe individuálnych podaní.) Takýmto procesným postupom je konanie o súlade medzinárodných zmlúv s ústavou podľa čl. 125a ústavy. Do úvahy ešte prichádza aj konanie o výklade ústavy a ústavných zákonov podľa čl. 128 ústavy vzhľadom na to, že ako sporný sa ukazuje spôsob ratifikácie Zmluvy o Ústave pre Európu. Aktívnu legitimáciu však ani v jednom z týchto dvoch konaní nemajú fyzické a právnické osoby.
Druhá analógia
Ako už bolo uvedené, podľa Ústavného súdu ústavná sťažnosť môže smerovať len proti individuálnym právnym aktom (III. ÚS 18/02). Uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky pritom naozaj nemožno považovať za individuálny právny akt. Nedá sa z neho určiť konkrétna fyzická alebo právnická osoba, ktorej by z nej vyplývali práva alebo povinnosti. (Snáď by sa predsa dal nájsť jeden konktrétny subjekt, ktorému z uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky vyplývajú konkrétne práva a povinnosti. Je ním prezident Slovenskej republiky. Vlastne mu z uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky vyplýva iba povinnosť ratifiokovať Zmluvu o Ústave pre Európu. Prezident Slovenskej republiky však, ako je všeobecne známe, proti uzneseniu Národnej rady Slovenskej republiky ústavnú sťažnosť nepodal, veď ako štátny orgán to ani urobiť nemôže.) A hoci ústavná sťažnosť, o ktorej sa v tomto článku píše, formálne vôbec nesmeruje proti samotnej Zmluve o Ústave pre Európu, je celkom zjavné, že sťažovatelia napádajú viac samotnú Ústavu pre Európu než spôsob jej ratifikácie. Samotná Zmluva o Ústave pre Európu tiež nemožno vôbec považovať za individuálny právny akt, ale za klasický normatívny právny akt. A to aj napriek tomu, že má formu medzinárodnej zmluvy. (Veď formálna stránka Ústavy pre Európu je nápadne podobná forme Ústavy Spojených štátov amerických. Aj tá bola najprv schválená na kontinentálnom kongrese vo Philadelphii a do platnosti vstúpila až keď ju ratifikoval potrebný počet členských štátov Spojených štátov amerických. Napriek tomu americkú ústavu dnes nikto nenazýva “ústavná zmluva”, naopak, považuje sa priam za prototyp ústavy.)
Prečo je rozhodnutie ústavného súdu zlé
Zo všetkého, čo tu bolo napísané, nemožno usudzovať, že by rozhodnutie Ústavného súdu bolo protiprávne. Vôbec sa nedá tvrdiť, že by Ústavný súd prekročil svoje právomoci. Dá sa plne súhlasiť s tvrdením uvedeným v predmetnom uznesení ústavného súdu, o dôležitom verejnom záujme, “ktorý ústavný súd vidí v tom, že postup národnej rady pri schvaľovaní uznesenia č. 1596..., ktorým vyslovila súhlas so Zmluvou o Ústave pre Európu, musí byť zbavený akýchkoľvek pochybností o tom, či je v súlade s ústavou. V okolnostiach prípadu je tento verejný záujem zvýraznený tým, že ide o rozhodnutie národnej rady, ktoré sa týka všetkých občanov Slovenskej republiky.” (II. ÚS 171/05-38) Problematickosť rozhodnutia spočíva však v dvoch veciach.
Po prvé ho možno považovať za nespravodlivé. Je na ňom príliš vidieť nerovnaký prístup Ústavného súdu k sťažovateľom. Kým jedným sťažovateľom sťažnosti vytrvalo odmieta z dôvodov ako nedostatok právomoci, či “konštantná judikatúra”, ktoré sú založené na reštriktívnom výklade prílušných ústavnoprávnych noriem, iným, konkrétne tým, ktorí napádajú fakticky Ústavu pre Európu, sťažnosť príjme, dokonca vyhovie aj ich návrhu na odloženie vykonateľnosti napadnutého uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky. Hoci by sa v rozhodovacej činnosti ústavného súdu dali ľahko nájsť argumenty odôvodňujúce odmietnutie sťažnosti rovnako ako v prípade prvej skupiny sťažovateľov, odrazu “konštantná judikatúra” vôbec nie je dôležitá. Dôležitý je “verejný záujem” (Inak argumentovanie “verejným záujmom” sa vzťahuje len na časť uznesenia ústavného súdu, v ktorej ústavný súd rozhodol o odložení vykonateľnosti uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky. Samotné prijatie ústavnej sťažnosti je odôvodnené len “neexistenciou dôvodov na jej odmietnutie”), ktorý však spravidla existuje aj pri pochybnostiach o ústavnosti právnych predpisov.
Po druhé, procesné rozhodnutie Ústavného súdu sa zdá byť politickým rozhodnutím. Vzniká veľké podozrenie, že prijatie ústavnej sťažnosti nie je ani tak snahou o zachovanie ústavnej čistoty, ako skôr vyjadrením postoja voči Ústave pre Európu. Už toto procesné rozhodnutie pritom môže ovplyvniť osudy nielen piatich miliónov občanov Slovenskej republiky, ale takmer pol miliardy obyvateľov Európskej únie.
Záver
Napriek všetkým týmto pochybnostiam neostáva nič iné ako rozhodnutie Ústavného súdu rešpektovať. Prezident Slovenskej republiky vo svojom stanovisku k rozhodnutiu Ústavného súdu síce upozornil na skutočnosť, že v samotnej výrokovej časti rozhodnutia ústavného súdu nie je uvedené, čo znamená odloženie vykonateľnosti uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky č. 1596 a že zákaz ratifikácie Zmluvy o Ústave pre Európu je zmienený len v odôvodnení tohto rozhodnutia, z čoho prezident Slovenskej republiky vyvodzuje záver, že rozhodnutie ústavného súdu nie je pre neho právne záväzné (In: http://www.prezident.sk/?spravy-tlacoveho-oddelenia&news_id=1127, 24. 7. 2005), určite by však bolo vhodnejšie Zmluvu o Ústave pre Európu zatiaľ neratifikovať a počkať na konečné rozhodnutie Ústavného súdu.
Napriek vyslovenému názoru o nespravodlivosti uznesenia ústavného súdu II. ÚS 171/05-38, mohlo by byť toto rozhodnutie zároveň nádejou. Nádejou, že Ústavný súd v budúcnosti zmení svoje odmietavé stanovisko k prijímaniu ústavných sťažností namierených proti zákonom a iným všeobecne záväzným právnym predpisom.
Článok o prijatí ústavnej sťažnosti proti uzneseniu Národnej rady Slovenskej republiky, ktorým NR SR vyslovila súhlas so Zmluvou, ktorou sa zakladá Ústava pre Európu, vyšiel pred približne dvoma rokmi. MSD sa ale v spolupráci s pánom JUDr. Romanom Juríkom dohodlo, že článok sa nebude aktualizovať, aby bolo lepšie vidno situáciu spred dvoch rokov a aby sa preto dala lepšie aplikovať aj na terajšie možné rozhodnutia Ústavného súdu. Za porozumenie ďakujeme!
Autor je vysokoškolský pedagóg. Prednáša na Fakulte medzinárodných vzťahov Ekonomickej univerzity v Bratislave.
